12月11日至12日召开的中央经济工作会议指出，鼓励发展创业投资、股权投资。当前我国资本市场发展不断深入，注册制改革全面落地，对中介机构“看门人”责任、信息披露质量、执法监管力度也提出了更高的要求。企业会计数据是披露企业经营状况、揭示企业风险的重要信息，为保障数据质量，在监管部门的要求指导下，也建立了相关第三方外部约束及比对校验机制。

但是近年来，企业财务会计信息失真、上市公司财务造假、中介机构未履职尽责等现象仍时有发生。其中一个重要原因是外部约束机制安排中仍存在一定的利益关联，影响外部约束的客观性、中立性、有效性，交叉校验比对机制也失去作用。

具体而言，一是法律层面，会计师事务所在虚假陈述中应承担的责任范围还有待进一步明确，刑事责任也较轻；二是技术应用层面，信息披露仍存在文字形式，且未完全实现标准化、数字化，难以有效形成数据之间校验比对；三是机制安排层面，中小股东、债权人、会计师事务所等中介机构、独立董事等对企业的外部监督约束机制有待进一步强化，包括“发行人付费、发行人选择”的中介机构选聘模式可能存在利益关联，影响中介机构评价结果的客观性、中立性；中小股东权益保障方面有待进一步强化，独立董事制衡作用也有待进一步发挥。尽管中国注册会计师协会等行业管理协会定期发布中介机构执业质量检查通告，发布典型案例，但是披露频率不高，揭示问题作用有限，仍存在优化改进空间。

严惩违法违规行为

严肃市场纪律

从中美财务造假的法律比较看，区别体现在：一是法律框架与监管主体不同。美国由监管机构和行业自律组织共同对会计师事务所进行监管。由美国证券交易委员会（SEC）统一对证券违法行为进行监管，即包括对作为证券服务机构的会计师事务所的监管。根据美国《1934年证券交易法》，SEC要求从事证券市场审计业务的会计师在审计报告中增加财务报告的内容。SEC拥有对证券市场案件的调查处理包括暂停、撤销及废止登记的核准权力。此外，根据《萨班斯—奥克斯利法案》的规定，完全独立于美国注册会计师协会（AICPA）的公众公司会计监督委员会（PCAOB）实施对注册会计师行业的统一监管，并明确赋予其监管职责和权限。我国主要是由证监会根据《证券法》的规定，对会计师事务所等证券服务机构的虚假陈述所涉及的违法行为进行监管，缺乏行业自律组织的监管。

二是美国法律有区分会计师事务所和承销商责任机制的规定。承销商可以“合理信赖”会计师出具的审计意见而免责。承销商尽到审慎核查义务，即使最终出现财务型虚假陈述，也仅由会计师承担责任，承销商对审计错误不承担责任。审计师与律师各自对专业范围内事项负责，对非专业事项可以“合理信赖”对方的专家意见免责。美国虚假陈述相关责任主体按过错承担按份连带赔偿责任，实践中，绝大多数案件通常在进展后期达成民事和解结案。我国证券法规定会计师事务所等证券服务机构与发行人承担连带责任，我国现行的《注册会计师法》对注册会计师执业应遵守的规则以及被禁止的行为的规定也较为笼统。《注册会计师法（征求意见稿）》中区分了一般过失、重大过失和故意的法律责任，其中前两者承担补充赔偿责任，故意则承担连带赔偿责任，与《证券法》规定的连带责任存在法律适用上的问题，同时也存在与券商、评级机构责任分配公平性的问题。

三是我国集体诉讼借鉴了美国经验，但是也提出了中国特色的集体诉讼制度。我国特别代表人诉讼借鉴了美国集体诉讼“默示加入、明示退出”的诉讼机制，充分利用我国市场穿透式登记结算模式等基础条件，在《民事诉讼法》“登记加入制”框架内嫁接“申明退出制”原理，由投保机构按照中国证券登记结算有限责任公司提供的受损投资者名单向法院进行登记，投资者不明确表示退出即视为加入诉讼，采用“全名单登记+明示退出”模式，******程度保护投资者利益。在美国证券集团诉讼中，首席原告/代表人由案件的实体权利人担任，我国证券集体诉讼制度借鉴上述经验，允许投保机构基于投资者授权取得诉讼代表人的法律地位。用公共机构作为代表人具有诸多优势。首先，投保机构成为代表人不会或者很少会导致滥诉；其次，投保机构具有专业优势，既可亲自实施诉讼活动，也可从专业视角选聘、监督律师；最后，代替众多投资者进行权利登记，免除投资者登记之苦和推荐代表人之累。

为进一步规范会计师事务所等证券中介服务机构的从业行为，公平合理认定会计师事务所的责任，笔者建议，通过司法解释和立法等逐步明确会计师事务所等中介机构在虚假陈述中应承担的责任范围，区分故意、重大过失等情形，统一协调中介机构的责任归责原则。在虚假陈述案件中，承销商在中介机构当中通常是主要责任人，只有“合理信赖”的情况下才能够减轻责任或免责，由会计师事务所等其他中介机构承担相应责任。根据《证券法》和《虚假陈述司法解释》的规定，目前法院可在个案中灵活认定中介机构虚假陈述民事责任。对于故意共谋与明知情形，中介机构直接背离了自身职业角色，可责难性较高，应保留连带责任。“重大过失”仍适用连带责任，一般过失、轻微过失适用比例责任，借鉴美国经验，对损失之发生进行过错比例认定，过错主要依据行为的性质（故意还是过失）、因果关系的性质与强度加以认定，各方过错比例加总应为100%，再由过错比例决定责任比例，原告自身过错比例下的损失由原告自身承担，不能从被告处获偿。在《注册会计师法》中也应注重与证券法罚则相衔接的处罚条款，加大对执业质量问题的处罚力度。此外，应借鉴美国证券法，对举报和奖励制度应进一步提升奖励金额、完善奖励措施。奖励金额应参考当事人提供线索、证据重要性以及违法金额按比例计提，不设置上限。

推进信息披露数字化

提高信息质量

一方面，信息披露进一步数字化具备可行性。从理论上说，一切信息均可数字化。信息传递、存储和应用的方式有多种，包括语言、数字等。相比其他方式，信息数字化更便于传递和应用，如计算机中的所有信息均是基于二进制的数字形式进行处理。股票市场投资者对于所有信息的应用，最终都可归结或转化为对证券的数字化定价。沪深交易所采用可扩展商业报告语言(XBRL)技术填报财务信息，已完成信息披露第一步数字化，为信息披露数字化奠定了重要基础。从信息披露源头实现信息的数字化，有利于降低信息披露的传递和应用成本，提升信息披露效率和质量。

从实践来看，信息披露已实现部分数字化。财务报表便是股票市场信息披露最具数字化特征的部分。通过四张报表，将企业经营的主要信息传递给市场，便于利益相关者进行风险定价。此外，还有一些信息，如主营业务分析中对收入、成本在分产品、分地区等维度方面的描述，也已通过数字形式表述。客观来说，证券信息披露中数字化程度在提高。但是，仍有相当比重的部分还未实现数字化。就财务报告来说，环境和社会责任部分、公司治理部分、管理层讨论与分析等部分，仍以文字信息为主，数字化程度提升的空间较大。

另一方面，信息披露数字化具备可操作性。债券市场在信息披露数字化方面已有相关实践，可为股票市场的信息披露所借鉴。中央结算公司充分吸收中国债券市场环境效益信息披露的******实践，提出绿色债券募集资金所投绿色项目应披露的环境效益定量指标，实现了环境效益信息披露数字化。就股票市场而言，环境和社会责任部分可借鉴《中债绿色债券环境效益信息披露指标体系》，提升股票市场企业环境与社会责任信息披露的数字化程度，便于投资者将绿色信息应用于股票市场的定价。

此外，中央结算公司正开展债券募集说明书数字化研发工作。选取部分债券募集说明书中的文字信息，通过数字化方式进行信息重构，实现文字信息从结构化向数字化程度的转化。经过初步分析，募集说明书中财务报表涉及880个要素，已实现100%数字化；非财务数据部分包含2442个要素，78%可实现数字化。相关研究已实现从“跟跑”到“领跑”的跨越，有望推广至整个债券募集说明书。股票市场可借鉴相关思路，将股票的募集说明书、财务报告等信息文本，通过数字化方式进行重构，从信息披露源头实现信息数字化。

优化中介机构选聘模式

提升其评价结果客观性、中立性

中介机构是资本市场的“看门人”，在提升市场透明度、监督发行人行为、强化投资者利益保护方面具有重要作用，但在现实中其未履职尽责事件时有发生。中介机构选聘模式是其评价客观性和中立性不足的重要原因之一。目前会计师事务所、律师事务所等中介机构多采用“发行人付费、发行人选择”模式，这不可避免地会引起中介机构与发行人之间因选聘和付费而产生利益关联及道德风险，导致中介机构偏离客观中立定位。

对此，可探索“发行人付费、投资者选择”模式应用于评级机构、会计师事务所、律师事务所等中介机构选聘中。该模式是《深圳市关于金融支持科技创新的实施意见》中鼓励的。组织安排方面，可依托金融基础设施，初期以试点形式开展。这一安排在20世纪90年代特种金融债券中已有实践，即由金融基础设施—中央结算公司推荐会计师事务所，经人民银行认可后，中央结算公司组织开展财务审计相关工作。这样既可发挥金融基础设施专业优势、中立地位、用户基础，不增加其他市场参与者负担，保证可操作性，也可实现先行先试、稳步推进。

具体操作层面，投票主体范围根据其对发行人的监督权确定，即评级机构由债权人选聘，会计师事务所、律师事务所等由中小股东和债权人共同选聘。发行人提交意愿申请后，由金融基础设施平台发布投资者投票通知。投资者以其持有的信用债规模为权重计算票数，并通过传真或系统进行投票。得票最高者确定为最终选定的信用评级机构。投票结束后，金融基础设施发布投票结果公告，公示参与投票的投资者名录、中介机构得票排名及比例。在存续期内，如果50%以上的投资者提议重新选择中介机构，可以再次启动中介机构投票程序。

充分保障中小股东权利

更好发挥独立董事制衡作用

独立董事在董事会中可发挥参与决策、监督制衡作用，在选任机制中需要将“防止选出大股东授意之人”作为核心考量。但目前大股东对独立董事提名选举仍有较大控制权，可能会否决中小股东提名的候选人，有碍于独立董事作为大股东监督者的定位。对此，可考虑进一步限制大股东参与提名的权利。操作层面，可鼓励采取“提名+选举”模式或直接模式。“提名+选举”模式下，可将股东大会投票主体限定为持股1%以下股东，即独立董事提名权由单独或累计持股1%以上的中小股东行使，对于被提名人的投票权则由持股1%以下股东行使。直接模式下，中小股东均可提名参选人并行使股东大会投票权，经证券交易所审查无异议的参选人是股东大会独立董事合格候选人，获得符合条件参会股东所持表决权过半数同意的候选人直接当选独立董事。如果第一轮投票未选出全部独立董事，则由中小股东在第二轮投票以差额选举方式选出剩余名额。同时为避免多轮投票，要求第二轮投票采用“第一轮未决出名额+3位差额选举人”方式进行，即将第一轮投票后，除已当选者外，得票最高的“未选出名额+3人”进入第二轮，由持股5%以下股东进行第二轮投票。 

    （来源：金融时报  作者：刘凡）